新浪体育手机新浪网k:新一輪退耕還林工程建設的思考

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摘要:新一輪退耕還林工程是我國推進生態文明建設的重要舉措之一。目前,全國新一輪退耕還林工作穩步推進。面對重慶市耕地資源不足,工程選址難,退耕地塊零星分散,欠缺管護且生長狀況不良,工作經費不足,政策性投資標準低,基層專業技術人員缺乏等現實問題,建議根據重慶市的實際情況,現地摸底,合理確定退耕規模,對符合條件的退耕還林生態林要盡可能納入國家生態效益補償,適當提高補償標準。同時,還應創新經營機制,推廣林業科技,以促進全市新一輪退耕還林工作又好又快發展。

關鍵詞:退耕還林;重慶市

退耕還林工程是我國迄今為止政策性強、投資量大、涉及面最廣、工作程序多、群眾參與程度高的一項宏大生態建設工程,是世界生態建設史上的創舉。[1]重慶位于中國內地西南部、長江上游地區,是西北大開發的重要戰略支點,是“一帶一路”和長江經濟帶的聯接點。自2000年重慶市實施前一輪退耕還林工程以來,到2014年底,全市共完成國家下達的退耕還林工程任務1923.5萬畝,其中坡耕地退耕還林661萬畝(含經濟林68.5萬畝、生態經濟兼用林317.9萬畝),荒山荒地造林1068.5萬畝,封山育林194萬畝。工程惠及38個區縣、884個鄉鎮、8112個村、265萬農戶、905萬人,占全市農業人口的50%以上。[2]2014年,國家發改委、財政部、國家林業局、農業部、國土資源部下發了《關于印發新一輪退耕還林還草總體方案的通知》,明確國家新一輪退耕還林方案,我國新一輪退耕還林工作再次啟動。重慶市委、市政府高度重視,相繼召開了新一輪退耕還林啟動會。2014年2月,市政府向國家發改委、國家林業局等五部委報送了全市耕地保有量和基本農田?;ぶ副甑髡槳?,規劃全市新一輪退耕還林計劃,總規模為600萬畝。新一輪退耕還林工程的實施,對改善長江水質、保障三峽庫區生態安全、加速長江上游重要生態屏障建設發揮了重要作用。因此,客觀分析新一輪退耕還林的實施現狀,討論工程建設中存在的突出矛盾和問題,對服務脫貧攻堅、保持水土、涵養水源、改善生態環境等具有重要意義。

一、基本情況

(一)工程實施任務量2014-2017年,國家下達退耕還林任務21萬公頃,占全國257.9萬公頃退耕還林任務的8.1%。從圖1中可以得出,重慶市新一輪退耕還林的面積與全國任務數呈現相同趨勢,在2016年達到高峰值,為66666.7公頃。但重慶市所占全國面積比重逐年下降,從2014-2017年,分別為13.5%、9.0%、7.5%以及5.9%。

(二)任務分布情況2014-2017年,重慶市共下達任務21萬公頃,安排在重慶市29個區縣實施,按地理位置劃分,其中渝西10個縣,共21767.1公頃;主城區1個區縣,共200公頃;渝東北11個縣,共128233.1公頃;渝東南6個縣,共58666.7公頃。

(三)實施情況到2017年底,2014-2016年的250萬畝任務全部完成,2017年總任務43333.3公頃,完成了35626.7公頃,占總任務的82.2%。市級以上已投入資金30.79億元,其中20.25億元用于直補農民,10.10億元用于造林種苗補助,0.44億元用于工作經費。

二、建設效益及經驗

(一)建設效益一是增加了森林面積,改善了生態環境。在當前環境污染、生態系統退化的嚴峻形勢下,社會各界充分認識到了生態建設的重要性,干部群眾自覺維護退耕還林成果,?;ど肪?、提高環境質量的意識明顯增強。新一輪退耕還林的實施,加快了造林綠化,新增森林面積20.2萬公頃,森林覆蓋率提升0.1個百分點,水土流失和重要水源地面源污染已得到有效控制,生態環境質量明顯提高。二是助力扶貧攻堅。依據申報多少、安排多少的原則優先滿足貧困區縣和貧困人口需求,貧困區縣累計下達新一輪退耕還林任務18.7萬公頃,占國家已下達總任務的89.3%。[3]其中,渝東北和渝東南大部分地區是經濟較為滯后的區域,也是新一輪退耕還林任務側重地區。在渝東北參與新一輪退耕的11個區縣中,有8個國家級貧困縣,渝東南的6個區縣均為國家級貧困縣。同時,在實施退耕還林任務過程中,采用“自下而上、上下結合”的方式,充分尊重農民的意愿,退不退耕,種什么品種,均由農民自己決定,不限定經濟林和生態林比例,鼓勵貧困戶種植經濟價值高的樹種,充分調動農民群眾的積極性。如永川區近幾年栽植速生楊樹、速生桉樹、麻竹、花椒、良種桑、茶葉等10余萬畝;城口縣大面積栽植核桃、板栗、銀杏等;蠶桑產業在黔江區良性發展,已達到14萬余畝等。根據調查發現,經濟林具有明顯的優勢,截至2016年,重慶市共發展核桃、李子、柑橘等經濟林面積11.9萬公頃,貧困縣發展經濟林約11.4萬公頃;工程區貧困戶實施新一輪退耕還林4.8萬公頃,中央直補資金8.6億元,涉及12萬貧困農戶近40萬人口,戶均享受補助7167元、人均2150元。[3]三是促進后續產業發展。全市各區縣立足地方優勢,聚龍頭、建基地、連產業。通過前一輪退耕還林,渝東北和渝東南地區已陸續培育出忠縣柑橘、萬州檸檬、巫山脆李、城口核桃、奉節臍橙、黔江蠶桑、秀山金銀花、酉陽油茶等一大批產業基地。[4]截至2016年,重慶市退耕還林產業發展共實現收入76.4億多元,其中,后續產業基地52.9億多元,特色鄉村旅游收入13.1億多元,林下種養殖業收入10.4億多元。如永川區引進理文造紙、義三木業等龍頭企業,已初步形成完備的林漿紙和林板產業鏈;彭水縣引導農戶栽植李樹、核桃等,因地發展林下養殖、林下種植,在39個鄉鎮分別打造66.7公頃以上的產業基地,帶動發展生態、觀光、休閑產業;忠縣依托柑橘,已建成年育苗能力達300萬株的柑橘脫毒容器育苗基地,并發展三峽橘海、中國柑橘等旅游景區,年接待游客20萬人以上等。

(二)管理經驗一是領導重視,責任明確。市政府充分認識新一輪退耕還林的重要性,成立了新一輪退耕還林工程領導小組,切實加強對退耕還林工作的領導。同時,下發《關于新一輪退耕還林還草的實施意見》(渝府辦發〔2015〕10號),按照全市新一輪退耕還林工作的會議精神,結合實際,出臺多項文件,明晰了新一輪退耕還林的補助政策、配套政策、運行機制和保障措施等,為新一輪退耕還林提供強有力的組織保障。繼續執行領導干部目標責任制和技術承包責任制,將退耕還林任務納入政府和部門考核目標,落實行政、項目、技術、施工、檢查驗收負責制,進一步強化工程管理。二是宣傳廣泛,氛圍良好。多次召開較大規模退耕還林工程建設會議,切實提高對工程建設的認識。充分利用電視、廣播、報刊、會議、標語、宣傳車等形式,廣泛宣傳動員,使各區縣充分認識到退耕還林工程是改善地區生態環境、改善長江三峽庫區的重要項目,是解決退耕還林農戶政策補貼和產業調整發展的重要途徑,使“誰退耕、誰造林、誰經營、誰受益”的政策家喻戶曉,深入人心。通過廣泛宣傳發動,增強了廣大干部群眾對退耕還林的認識,調動了廣大退耕農戶主動投入到工程建設中的積極性,形成了造好林、管好林,要項目、爭發展,主動參與工程建設的良好氛圍。三是科學編制作業設計。嚴格按照重慶市退耕辦《關于認真做好2015年退耕還林工程縣級實施方案和鞏固退耕還林成果專項工程種植業項目實施方案編制工作的通知》(渝退耕辦〔2015〕14號)要求,積極協調各有關部門,組織專業隊伍人員,在查閱資料、現地核實、精細區劃的基礎上,編制造林作業設計,并組織專家對各區縣編制的作業設計進行專項評審。四是嚴把種苗質量關。為提高種苗質量,確保苗木供應,要求各區縣嚴格執行《重慶市林木種苗管理五項制度》,加強種苗“一簽兩證”,嚴格種苗質量檢驗和市外調苗準入程序,認真執行苗木招投標采購,種苗最高限價和種苗責任追究制度,降低了工程種苗造價,保證了種苗質量,規范了種苗管理,使林木種苗合格率、良種使用率均上了一個新臺階。同時,部分區縣如忠縣、彭水縣等大力加強苗圃基礎設施建設,常年培育各類工程所需優質苗木,大幅提高了基地供種率,確保造一片,活一片,綠一片。

三、面臨的困境

(一)工程選址困難重慶市耕地資源不足,比全國人均耕地面積還少。近年來,由于基礎設施工程和城鎮、工業建設的大量占用,耕地資源更加緊缺。新政策要求,可退耕地塊需要依據國土部門的第二次土地調查和年度變更調查結果確定。而現實問題是,土地利用現狀數據與實地摸底調查的數據有沖突。[5]根據重慶市第二次土地調查,全市耕地243.8萬公頃,根據2016年土地變更調查顯示,全市耕地238.3萬公頃。國土第二次土地調查數據、2016年土地變更調查數據與實地摸底調查數據相互交叉,存在不一致性,能確定限定為25度以上的坡耕地、嚴重沙化耕地和三峽庫區區域縣(市)15~25度非基本農田坡耕地的總面積不大,工程選址困難。

(二)小班數量多,地塊破碎重慶市以山地丘陵為主,退耕地塊零星分散。由于自然條件差,山高坡陡,地塊破碎,給工程設計和實施帶來一定困難,且管護難,生態效果不明顯。

(三)欠缺管護,生長狀況不良部分農戶認為“耕比不耕好”,一部分退耕還林地塊有間種玉米、烤煙、高粱等高桿作物的情況,有的還采用化學藥劑,一定程度影響了幼苗生長,降低了退耕還林工程質量。此外,農村勞動力大量遷移,加之造林地塊自然條件較差,使得部分退耕地塊在造林后期欠缺管護,影響苗木成活率,補植補造任務艱巨。

(四)工作經費不足目前,重慶市配套退耕還林工作經費為每公頃75元,市區縣按1∶4的比例進行年度配套,投入遠遠不足。技術培訓、作業設計、坡耕地核實認定、歷年任務的檢查驗收,加之新一輪退耕還林大多分布在交通不便的貧困山區,使得工作經費負擔更大,部分區縣壓力很大,林業部門自身參與退耕的積極性不高。

(五)政策性投資標準低新一輪退耕補助不分林種,種苗費每公頃4500元,補助標準為每公頃18000元。5年分3次補助:第一年7500元,第三年4500元,第五年6000元。補助費用較第一輪有所降低,影響了農戶參加退耕的積極性。[5](六)基層缺乏專業技術人員基層林業工作人員更換頻繁,加之其林業基礎知識貧乏,專業技能薄弱,對于地形圖、地類、樹種等基礎知識一知半解,缺乏專業的培訓教育,無法指導農戶栽植苗木。農戶栽植技術不過關,導致一些樹種造林成活率低。

四、對策建議

(一)合理規劃,確定退耕規模習近平總書記指出“要擴大退耕還林……嚴守耕地紅線、?;せ九┨鍤潛匭璧?,但不能形而上學,要實事求是,該改正的要改正,該退的要退夠?!保?]因此,應根據重慶市的實際情況,合理確定退耕規模。首先,不能單純依據國土部門的第二次土地調查和年度變更調查結果,要現地摸底,確定確實可退耕的地塊面積。其次,處理基本農田陡坡耕地的情況,部分區縣有因需要發展占用基本農田而將基本農田變更到山區的現象,需將此部分基本農田調回非基本農田。

(二)提高補貼,納入生態補償對符合國家、地方公益林區劃界定的小班,予以納入中央和地方森林生態效益補償,未劃入公益林的,允許農民合理經營、依法流轉和采伐,納入中幼林森林撫育補貼范圍。[7]針對重慶市各區縣的特殊情況,對國家級貧困區縣的山區,應考慮給予生活補貼,以保障貧困農戶最基本的生活生產。

(三)加強引導,創新經營機制新一輪退耕還林工程具有工作量大,涉及面廣、政策性和技術性強等特點,僅僅依靠國家的補助遠遠不夠。創新經營機制,積極鼓勵和引進投資業主參與退耕還林工程建設,提高社會業主參與林業建設的積極性,不僅能加快退耕還林工程建設進度,提高工程建設質量,而且能較好地解決工程資金投入渠道單一、資金嚴重不足、技術力量不夠等實際問題。政府在鼓勵業主承包的同時,可強化引導職能,加強監督,完善公示制度,打擊業主投機行為。同時,相關職能部門應積極探索林地所有權和林木所有權分立的辦法,為社會業主租用農民土地,辦理“林木證明”提供依據。

(四)提升效益,推廣林業科技為促進全市新一輪退耕還林又好又快發展,需在林業科技領域進行探索。首先,引進林木新品種,改變過去良種使用率低的情況,從抗病蟲害能力強、產量高的新品種入手,抓科技成果的轉化。其次,推廣林業新科技,鞏固造林成果,應用實用技術,如地膜覆蓋保墑造林技術、抗旱節水用劑等,提高工程建設的科技含量。此外,還應加強與高校、科研院所的合作,主動尋求技術依托和科技支撐,確保每一個項目都能得到高水平的理論指導,避免盲目性。

參考文獻:

[1]李育材.退耕還林工程是中國生態文明建設的偉大實踐[M].北京:藍天出版社,2009:1.

[2]國家林業局退耕還林辦公室.重慶市退耕還林工程取得顯著成效[EB/OL](2017-06-07).

[3]市退耕中心.重慶新一輪退耕還林惠及40萬貧困人口[EB/OL](2017-08-29)

[4]趙童,王琳琳,賀玲.退耕還林綠了山川富了民[N].重慶日報,2017-7-17(10-11).

[5]張坤,謝晨,彭偉等.新一輪退耕還林政策實施中存在的問題及其政策建議[J].林業經濟,2016,(3):52-58.

[6]王曉易.切實實施好退耕還林這一德政工程生態工程民生工程[EB/OL](2014-11-25).

[7]張金華,安元強,徐東.新一輪退耕還林工程建設困境及策略思考[J].湖北林業科技,2017,46(5):69-73.

作者:閆睿 單位:國家林業局西北林業調查規劃設計院

新一輪退耕還林工程建設的思考責任編輯:張雨
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